La participation contre la démocratie

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La Part du père Geneviève Delaisi de Parseval [De Parseval, Geneviève Delaisi] Year: 2016 Language: french File: EPUB, 2.19 MB

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La Montagne radieuse Sôkyû GENYU Year: 2015 Language: french File: EPUB, 737 KB

Les éditions Liber reçoivent des subventions du Conseil des arts du Canada, du ministère du Patrimoine canadien (Fonds du livre du Canada), de la SODEC (programme d’aide à l’édition), et participent au programme de crédit d’impôt-Gestion SODEC pour l’édition de livres du gouvernement du Québec.





La première édition de cet ouvrage a paru en 1983 aux Éditions coopératives Albert Saint-Martin.





Dépôt légal: 3e trimestre 2014

Bibliothèque et archives nationales du Québec

©Liber, Montréal, 2014

isbn 978-2-89578-469-2

e-isbn 978-2-89578-470-8





Avant-propos

Démocratie directe et démocratie participative

À l’occasion de la réédition de cet ouvrage, il m’a paru utile de reprendre de manière synthétique les réflexions théoriques sur la participation et la démocratie que j’ai poursuivies après sa première publication. On verra que je suis resté fidèle à la ligne directrice qui traverse ces pages. C’est dire que les courants participationnistes qui ont émergé depuis le milieu des années 1980 n’ont pas apporté d’arguments supplémentaires à leur défense et que, par conséquent, il est encore à-propos de leur faire la même réponse.

La participation n’a pas toujours des effets positifs. Elle peut même diminuer la démocratie. C’est ce que ce livre souhaite démontrer. Est-ce à dire que dans le cadre de la démocratie représentative, le citoyen doit se contenter de voter? C’est la position de ceux qu’on a appelés les élitistes. Ainsi, l’homme politique français Michel Debré déclare: «La démocratie ce n’est pas l’affectation permanente des passions ni des sentiments populaires à la discussion des problèmes d’État. Le simple citoyen, qui est un vrai démocrate, se fait en silence un jugement sur le gouvernement de son pays et lorsqu’il est consulté, à date régulière, pour l’élection d’un député par exemple, exprime son accord ou son désaccord. Après quoi, comme il est normal et sain, il retourne à ses préoccupations personnelles, qui ont leur grandeur1.» Cette position extrême exclut toute prise de parole (voice; , Hirschman) de la part du citoyen. Le modèle sous-jacent est celui du marché. Le citoyen est une sorte de «consommateur» de gouvernement qu’il choisit «en silence» d’acheter ou de rejeter une fois tous les quatre ans…

À cette théorie s’opposent avec raison les participationnistes. Mais à l’inverse, doit-on considérer que toute participation est nécessairement souhaitable, qu’elle constitue toujours un ajout, un supplément à la démocratie représentative? Un homme politique français célèbre, de gauche, Pierre Mendès-France, représente parfaitement cette thèse: «La démocratie ne consiste pas à mettre périodiquement un bulletin de vote dans une urne, à déléguer les pouvoirs à un ou à plusieurs élus, puis à se désintéresser, s’abstenir, se taire, pendant 5 ans, pendant 7 ans. Elle est action continuelle du citoyen, non seulement sur les affaires de l’État, mais sur celle de la région, de la commune […]. La démocratie n’est efficace que si elle existe partout et en tout temps. Le citoyen est un homme qui ne laisse pas à d’autres le soin de décider de son sort. Il n’y a pas de démocratie si le peuple n’est pas constitué de véritables citoyens, agissant constamment en tant que tel2.» (je souligne). La démocratie serait donc une sorte de mobilisation permanente de tous les citoyens. Voilà comment certains participationnistes définissent la démocratie: comme étant pratiquement équivalente à la participation.

Je crois qu’il y a moyen d’échapper à ces deux conceptions extrêmes. J’aimerais proposer la thèse suivante: alors que les élitistes veulent appliquer à tort le modèle du marché à la démocratie, les participationnistes souhaitent appliquer la démocratie directe à la démocratie représentative et ne reconnaissent pas la différence fondamentale entre ces deux modes de gouvernement.

Le modèle le plus connu de démocratie directe, celui auquel on se réfère spontanément, c’est celui de la démocratie athénienne, où l’assemblée du peuple prend les décisions et procède par tirage au sort pour choisir les personnes pour exécuter les décisions. Pourquoi le tirage au sort? Précisément parce que les personnes choisies ne sont que des exécutants, les décisions n’étant pas prises par eux mais par l’ensemble des citoyens réunis en assemblée. Dans nos sociétés, on ne conserve ce mécanisme que pour les jurys (ce qui n’est pas négligeable). Aujourd’hui on utilise à nouveau le tirage au sort pour former des groupes de discussion. Historiquement, il a joué un rôle important ailleurs qu’à Athènes, notamment dans les villes-républiques italiennes comme Florence et Venise3.

Le tirage au sort était considéré comme le système propre à la démocratie autant par les Grecs que par les premiers théoriciens des gouvernements représentatifs comme Montesquieu, Rousseau, etc. Pour ces auteurs, l’élection (le mot le dit) était le propre d’un système aristocratique plus que démocratique. Mais la démocratie athénienne est en fait une démocratie directe imparfaite. Outre les exclusions connues (femmes, esclaves…), certains postes, parmi les plus importants, comme les généraux, sont électifs.

Le modèle le plus pur de la démocratie directe, on le rencontre dans les petites sociétés qui ont précédé le néolithique. C’est du moins la thèse étonnante de Jean Baechler. Dans un ouvrage savant de sept cents pages, Baechler démontre que c’est avant le néolithique, et plus précisément dans les bandes, que l’humanité s’est le plus rapprochée du modèle pur de gouvernement par démocratie. «La bande fonde spontanément des régimes démocratiques presque purs et parfaits4.» Les membres de ces sociétés délibèrent et manifestent leur droit à l’opposition et leur liberté d’expression jusqu’à l’atteinte de l’unanimité. C’est une démocratie délibérative. C’est une société participative, dirait-on aujourd’hui, mais au sens fort du terme, puisque tous ne se contentent pas de «prendre part aux décisions qui les affectent», selon la formule courante définissant aujourd’hui la participation. Tous prennent les décisions, tout simplement.

Même si le type de société auquel se réfère Baechler est de plus en plus rare5, on retrouve des systèmes se rapprochant de ce modèle idéal dans la palabre, qui a tant épaté les ethnologues en Afrique et qui a fasciné les missionnaires français en Nouvelle-France, et particulièrement le père Brébeuf qui n’en revenait pas de voir les Hurons délibérer pendant des jours. Une certaine démocratie directe caractérisait aussi le régime des pouvoirs locaux en Nouvelle-Angleterre, si bien analysé par Tocqueville, au moment où on a instauré la démocratie représentative aux États-Unis. Les townships possédaient un régime mixte d’assemblée (town meeting) et d’élection, sans tirage au sort cependant.

On est très loin de la démocratie représentative. Dans ce modèle de gouvernement, le «peuple» n’a pas à y être représenté pour prendre les décisions: il les prend. On ne se représente pas soi-même. Dans ce modèle tous sont mobilisés en permanence, ou lorsque nécessaire. Tous participent. Cette situation correspond à la définition de la démocratie proposée par Mendès-France. Selon Baechler, c’est le régime normal de l’humanité, celui qu’elle a connu jusqu’au néolithique, soit pendant des millénaires.

Est-ce pour cette raison que les citoyens d’aujourd’hui en ont la nostalgie permanente et qu’ils tentent continuellement d’en réintroduire des éléments dans notre système, qui n’a pourtant pas les mêmes fondements? Est-ce pour cette raison qu’on croit souvent que la démocratie représentative émane de la démocratie directe, et plus précisément de la démocratie athénienne? Pourtant, cela est inexact. La démocratie représentative ne procède pas de la démocratie directe. Le régime politique qu’on appelle aujourd’hui démocratique (et que ses fondateurs appelaient plutôt «gouvernement représentatif6») a une origine bien différente. Il est issu d’institutions médiévales. Le point de départ de la démocratie représentative, c’est l’opposition au pouvoir central (pouvoir royal, pouvoir colonial) de la part de différentes communautés locales, et notamment des villes, au Moyen ge, ou des colonies, plus récemment.

La démocratie représentative n’est donc pas une sorte d’extension ou de transformation de la démocratie directe. Elle se fonde sur des principes différents. Elle n’est pas née du développement interne d’une communauté à partir de la démocratie directe. C’est plutôt un mécanisme d’opposition à un pouvoir extérieur à la communauté, à un gouvernement qui n’est pas le sien. La démocratie représentative repose d’abord sur le droit à l’opposition (droit de veto). Par un long processus que l’on doit se contenter de rappeler ici7, les communautés locales limitent progressivement le pouvoir du gouvernement «central» par l’intermédiaire de leurs représentants. Ces derniers finissent par obtenir un certain droit de veto, appliqué principalement sur la taxation et sur la valeur des contributions. Le célèbre mot d’ordre de la guerre d’indépendance américaine, repris par les patriotes de 1837, No taxation without representation, résume tout à fait l’évolution de la démocratie représentative à cette époque.

À ce stade, et pendant un long moment, les représentants n’exercent pas le pouvoir: ils représentent plutôt le peuple auprès du pouvoir. Mais un seuil critique est franchi lorsqu’ils deviennent le pouvoir. En France, en Angleterre, aux États-Unis, cela correspond au moment «révolutionnaire». L’institution représentative (l’assemblée) devient alors un gouvernement représentatif, ou une démocratie représentative. Désormais, les représentants ne sont plus seulement consultés par le pouvoir, ils sont le pouvoir.

C’est alors que la démocratie représentative s’éloigne le plus de la démocratie directe. Contrairement à la démocratie représentative, où les membres de la société choisissent les gouvernants qui vont prendre les décisions, dans la démocratie directe, les membres de la société gouvernent eux-mêmes et prennent les décisions. Il s’ensuit que la décision la plus importante dans une démocratie représentative —celle de choisir les décideurs — n’existe simplement pas dans la démocratie directe. Et comme ceux qui prennent les décisions ne sont plus l’ensemble des citoyens, le droit de s’opposer aux décisions devient aussi fondamental.

D’institution de limitation d’un pouvoir extérieur à la communauté, la démocratie représentative finit donc par devenir une institution de pouvoir sur la communauté, mais émanant d’elle. Cela s’accompagne d’une ambiguïté et d’une tension permanentes et normales entre l’appartenance des citoyens à ce gouvernement, qui devient «le leur», et l’extériorité qui se manifeste par le droit à l’opposition qui, en démocratie directe, n’existe plus une fois la décision prise. Il y a donc un certain principe d’appartenance dans ce régime. Mais alors que la démocratie directe est entièrement fondée sur l’appartenance, dans la démocratie représentative, les citoyens sont par un côté extérieurs à leur gouvernement. Ce n’est plus eux qui prennent les décisions. Ils jugent leur gouvernement et peuvent le changer à intervalles réguliers.

Cette tension, cette distance entre les représentants-décideurs et l’ensemble des citoyens, est difficilement reconnue par les participationnistes, du moins ceux qui tendent à définir la démocratie comme mobilisation permanente des citoyens. Ils ne reconnaissent pas la nouvelle dynamique et aspirent en permanence à combler ce fossé entre décideurs et citoyens. Comment? De multiples façons. Décrivons en deux: celle qui consiste à limiter le pouvoir des représentants de sorte que ce serait encore l’ensemble des citoyens qui décident comme dans une démocratie directe — c’est l’idée de mandat impératif —; et celle qui consiste à faire en sorte que les représentants élus soient une sorte de reproduction à l’identique des citoyens, qu’ils soient un portrait en miniature de l’ensemble des citoyens, en réduisant la représentation à la représentativité.

Le mandat impératif désigne la tendance à ne laisser aucune autonomie au représentant qu’on a choisi. Cette tendance était très présente à l’origine, en particulier en France. Marcel Gauchet cite à cet égard Rabaud St-Étienne: «[Ce] ne sont pas réellement les représentants qui font la loi, c’est le peuple, dont les représentants ne sont que l’organe.» «Les mandataires représentent tout et ne se substituent en rien8.» Qu’est-ce à dire? Si le représentant élu n’a aucune autonomie, si c’est en fait le peuple lui-même qui décide, cela signifie que l’on est en présence d’une transposition de la démocratie directe chez les élus. On mime la démocratie directe, et on mine la base de la démocratie représentative. En effet, comment les élus peuvent-ils décider, gouverner, s’ils n’ont aucune autonomie, s’ils ne sont que des exécutants, comme ceux désignés par tirage au sort dans la démocratie directe? Et comment fonder la légitimité de l’opposition si c’est le peuple lui-même qui décide par la voix de ses représentants?

La réduction de la représentation à la représentativité est une autre manière de vouloir faire comme si on était en démocratie directe. La représentation politique désigne le fait que des personnes soient choisies ou déléguées pour en représenter d’autres et prendre légiti­mement les décisions en leur nom. Le mécanisme électif assure la représentation légitime en régime de démocratie représentative. Sa base est territoriale. Quant à la représentativité (ou représentation statistique), elle s’applique au degré de similitude entre les représentants et ceux qu’ils représentent: ressemblance sociale, économique, physique (race, sexe). Or, la représentativité n’est qu’un des éléments permettant d’assurer la fonction de représentation politique. Et il n’est pas le plus important. Pourquoi? Pour la même raison: parce que le représentant est aussi quelqu’un qui doit gouverner, prendre des décisions, quelqu’un qui doit représenter au sens de défendre. «Mon» représentant sera donc, éventuellement, quelqu’un différent de moi, idéalement, mieux que moi. «Il nous représente bien, on n’a pas honte de lui», dit-on de certains politiciens, ce qui signifie non seulement qu’il est un portrait fidèle de la moyenne de ceux qu’il représente, mais qu’il en possède les meilleures qualités et qu’il est capable de défendre leurs intérêts en leur absence, souvent mieux qu’on ne le ferait soi-même. Un bon représentant est aussi un chef, un leader.

Historiquement, la similitude n’a été qu’un élément, et souvent pas le plus important, de la représentation politique. À l’origine, les représentants devaient posséder des qualités particulières: on distinguait les citoyens «actifs» et «passifs», les hommes et les femmes, les propriétaires… La tendance de fond de la démocratie représentative, depuis ses débuts, ce qui l’a fait devenir de plus en plus démocratique, a été de supprimer ces critères de distinction a priori.

La tendance n’a pas été d’accroître la représentativité, c’est-à-dire la ressemblance des élus avec les électeurs, bien que l’idée ait bien été présente. Mais si elle n’a pas été ignorée, jamais elle ne l’a emporté. Non seulement a-t-on rarement réclamé l’identité élus-électeurs, on a même souvent choisi des personnes en raison même de leurs différences. On n’a pas à chercher très loin pour trouver un exemple. Le Canada, dit-on, est composé de deux «peuples fondateurs». Mais l’alternance anglophone-francophone, fréquente dans plusieurs institutions, n’existe que pour les personnes nommées, pas pour les élus. Bien plus: concernant le plus important des élus — le premier ministre —, ceux qui, du point de vue du Québec, font partie de ce qu’on appelle «le reste du Canada» (le roc) ont, pendant presque quarante ans, choisi un Québécois (ou assimilé…) pour les représenter et pour gouverner, avec l’idée, pour plusieurs, qu’il «s’occuperait» du problème du Québec mieux qu’eux-mêmes n’auraient pu le faire… Quelle illustration de la dynamique représentation-représentativité!

Même si on déplore régulièrement les failles de la représentativité politique (sous-représentation des ouvriers, des Noirs aux usa, des minorités en général), on a eu très rarement recours à la loi, c’est-à-dire à la représentativité forcée ou a priori — à l’exception, je crois, d’une loi française récente sur la représentativité des femmes. Le modèle français conserve une certaine nostalgie de la démocratie directe. Les révolutionnaires français cherchaient à construire un ordre nouveau fondé sur des principes abstraits. Ils cherchaient le meilleur gouvernement possible. C’est l’utopie de l’intérêt général9 inspirée de la démocratie directe.

Au contraire, le modèle anglo-saxon (états-unien) a rompu avec cette utopie et est plus sensible au fait que tout gouvernement est potentiellement abusif, car les représentants du peuple ne sont pas le peuple. Ils sont la façon de choisir son gouvernement, ce qui fonde le droit à l’opposition, lequel perd toute légitimité si les représentants sont le peuple. Dans cette conception (anglo-saxonne), il y a une méfiance fondamentale vis-à-vis de tout pouvoir, même celui issu du peuple. C’est un thème constant des penseurs de la démocratie anglo-saxonne depuis Thomas Paine, thème bien analysé par Popper dans son ouvrage sur ce qu’il appelle la «société ouverte10». Si bien que cette démocratie pourrait se définir d’abord comme un droit à l’opposition11. Le point de départ, ce ne sont pas des principes abstraits, ce n’est pas la recherche d’un ordre nouveau comme en France. Ce qui guide cette conception de la démocratie représentative, c’est d’abord un principe négatif: comment se débarrasser d’un gouvernement mauvais?

Cette conception me semble plus conforme à l’esprit de la démocratie représentative. Certes, par rapport à l’idéal de la démocratie directe où tous les membres d’une société prennent eux-mêmes les décisions importantes, la démocratie représentative est inférieure et constitue un moindre mal. Si la démocratie directe est, selon Baechler, le mode de gouvernement «naturel» de l’humanité, il est donc normal que nous en ayons en permanence une certaine nostalgie. Mais c’est une erreur que de vouloir la transposer aux grandes sociétés, surtout les sociétés comme les nôtres.

D’ailleurs ajoutons que ce n’est pas seulement à cause de leur taille que la démocratie directe est impossible dans ces sociétés et que son application y est toujours problématique. C’est aussi parce que ces sociétés ont choisi comme valeur première l’accroissement de la production (et de la consommation…). Elles ont décidé de consacrer leur temps d’abord à cette activité. Or la démocratie directe prend beaucoup de temps. C’est une autre raison pour laquelle, dans un tel contexte, on doit «se contenter» de la démocratie représentative. Curieusement, cette priorité accordée à d’autres valeurs que la démocratie était présente dès les débuts, et certains penseurs de ce régime politique en étaient conscients. Sieyès n’écrivait-il pas que le gouvernement représentatif était une forme de gouvernement adaptée à une société composée de citoyens «tout occupés à produire et à distribuer des richesses12»… et à consommer, ajouterait-on évidemment aujourd’hui. Ils ont peu de temps pour s’occuper des affaires publiques; ils ont des choses plus importantes à faire. C’est encore aujourd’hui une des raisons fondamentales qui expliquent et justifient l’existence de ce régime. Si on est réaliste, nous ne devons jamais oublier cette fonction de la démocratie représentative: dispenser les citoyens de se gouverner eux-mêmes tout en ne les privant pas d’un certain pouvoir. Comment? En les laissant choisir ceux qui vont décider, auxquels ils peuvent d’opposer.

La démocratie représentative est la conséquence des choix de société que la majorité de ses membres ont faits, et font aujourd’hui plus que jamais. En conséquence, ceux qui sont favorables à la plus grande participation possible doivent en même temps s’attaquer au modèle économique dominant, au productivisme, au paradigme de la croissance. Car tant que la valeur suprême sera la production et la consommation plutôt que la démocratie, on devra se satisfaire d’une démocratie représentative faiblement participative. Car dans la mesure où, pour fonctionner, la démocratie participative suppose une mobilisation très grande, elle tend à déplacer le pouvoir vers les «minorités actives». Ceux qui sont le plus favorables à la participation, ceux qui la réclament le plus, sont ceux qui participent le plus déjà, les «militants naturels». Ce faisant, ils ont tendance à ne pas tenir compte des intérêts (légitimes!) de ceux qui souhaitent participer le moins possible tout en détenant certains pouvoirs et en exerçant une certaine influence par le choix de ceux qui vont décider à leur place.

En démocratie représentative, le citoyen laisse à d’autres le soin de décider. Mais il sait qu’il ne sera pas toujours d’accord. Bien plus: il sait que tout gouvernement est potentiellement mauvais, et il accorde donc une importance capitale au droit à l’opposition. Contrairement à ce que souhaitent les élitistes comme Michel Debré, ce n’est pas un citoyen silencieux.

Résumons: c’est en contrôlant le choix des gouvernants bien plus que par leur ressemblance avec les gouvernés ou par des mandats impératifs (en limitant leur autonomie) que les citoyens s’assureront que les gouvernants gouvernent bien (ou le moins mal possible…). Ce principe l’emporte toujours dans l’histoire de la démocratie représentative. Pourquoi? Parce que tous ces procédés visant à accroître la représentativité appartiennent en propre au modèle de la démocratie directe13. C’est le fantasme d’une adéquation complète entre les élus et le peuple qui est derrière la volonté de combler le fossé entre l’exercice du pouvoir et la représentation. Cette volonté de similarité conduit à une quête utopique de l’identité représentants-représentés contenue dans l’idée de représentativité parfaite.

Même si la démocratie représentative a, historiquement et logiquement, peu à voir avec la démocratie directe, elle en est en permanence obsédée. Ce recours à la démocratie directe menace l’équilibre fragile entre appartenance et droit à l’opposition sur lequel repose la démocratie représentative.

L’utopie à laquelle cela donne lieu entraîne aussi cette idée récurrente, depuis C. Wright Mills jusqu’à aujourd’hui, de participation et de mobilisation permanente de l’ensemble des citoyens. En un sens, c’est fort louable. Car contrairement à ce que croient les élitistes, le rapport du citoyen à son gouvernement n’est pas analogue au rapport marchand: le citoyen n’est jamais complètement extérieur au système qui a produit une décision politique, alors que le consommateur est extérieur au système qui a produit une marchandise. Il n’y a pas de relation démocratique sans ce lien d’appartenance, et les élitistes ont donc tort de vouloir appliquer le modèle économique au rapport entre gouvernants et gouvernés. La participation est donc souhaitable, elle doit être en permanence revivifiée.

Une société civile non dynamique entraîne nécessairement une société politique sclérosée, puisque son dynamisme lui vient de là, justement. Et il est vrai qu’on a constamment tendance à l’oublier dans les hautes sphères politiques. À oublier que tout vient de la société. Il faut maintenir en permanence et renouveler les lieux de contact entre les élus et les citoyens. Ces mécanismes de participation constituent des instruments de renforcement de la démocratie représentative.

Cela étant admis, on doit encore moins oublier que, dans une démocratie représentative, la décision la plus importante est celle du choix des gouvernants, du choix de ceux qui prennent les décisions. C’est d’abord de cette façon que s’y manifeste la parti­ci­pation. Une démocratie représentative reconnaît que les représentants sont une instance différente du peuple à laquelle on peut s’opposer. Elle entraîne le droit à l’opposition organisée aux décisions des gouvernants, et accroît ainsi le pouvoir des minorités. Vouloir combler ce fossé gouvernants-gouvernés, c’est menacer ce pouvoir d’opposition.

La démocratie représentative est caractérisée par le droit de ne pas participer tout en détenant un certain pouvoir en choisissant ceux qui vont décider. Le déséquilibre mobilisation-pouvoir, présent dans la plupart des expériences de participation étudiées dans cet ouvrage, vient du non-respect de ce droit. La démocratie, au fond, c’est le droit à l’opposition. Le droit de s’opposer à un système auquel on appartient par ailleurs. C’est la majorité qui décide, mais dans le respect des minorités, et notamment du droit de toute minorité à devenir une majorité. Tout ce qui menace ce droit menace la démocratie représentative. Et la participation peut le menacer de l’intérieur, insidieusement, si on n’est pas vigilant. Pourquoi? Parce que lorsqu’on accepte de participer, d’être mobilisé, consulté, par les institutions politiques, on diminue d’autant sa capacité à s’opposer de l’extérieur. Or l’idéal de participation consiste souvent à vouloir remplacer ce droit à l’opposition auprès des élus par des instances qui, au bout du compte, prendraient les décisions à la place des élus. C’est le piège récurrent de la démocratie parallèle.

Dans l’enthousiasme pour accroître la mobilisation et la recherche de l’identité entre les représentants et les représentés, on finit par remettre en question la légitimité démocratique des élus qu’on veut remplacer par des comités et autres tables de concertation composés d’individus représentant des intérêts particuliers, dont la représentativité politique est sectorielle et dont le mécanisme d’élection est souvent douteux, individus qui se voient dotés miraculeusement de tous les attributs de la démocratie contre ceux que le peuple a choisis. C’est ainsi qu’il arrive aux intellectuels de dénoncer les élus locaux, au nom de la démocratie, voire de reprocher à un élu local d’oser dire que, dans une démocratie, ce sont les élus qui doivent décider14, oubliant ce fait élémentaire que si ce ne sont plus les élus qui décident, nous ne sommes plus en démocratie!

La démocratie représentative est un mélange délicat d’appartenance et d’opposition. D’exit, de voice et de loyauté, dirait Hirschman15. «Ce serait une erreur de continuer à faire comme si la politique ne pouvait recevoir la consécration de sa légitimité que par la voie électorale», écrit Hudon16. Sans doute. Mais l’élection est le moment fort de ce système, le moment fondateur, le lieu où se rencontrent le système politique et la société et le bref moment où ils coïncident. C’est pourquoi le dynamisme et la force de l’institution électorale demeurent le meilleur indice de la santé d’une démocratie représentative et du degré de participation de ses membres.

La confusion entre démocratie directe et démocratie représentative conduit, à la limite, à la fin de la représentation au profit de la représentativité, fondée sur le mirage de l’identification. Citons ici un psychologue: «Les processus mentaux de représentation, qui permettent un esprit critique, se laissent aisément damer le pion au profit des processus d’identification, donnant lieu à une communication sans critique et sans recul…» L’auteur parle de «cet abandon si agréable des processus de représentation au profit des processus d’identification17». Même si sa réflexion porte sur les processus mentaux (et sur les rapports de couple), on peut se demander s’il n’y aurait pas une certaine pertinence à l’appliquer, mutatis mutandis, au processus politique. L’identification ou l’identité gouvernants-gouvernés suppose que la société en question est une communauté; elle suppose le modèle communautaire d’appartenance, lequel se situe à l’opposé de la société moderne fondée sur les différences, sur la rupture entre producteurs et usagers. Carl Schmitt avait fondé son analyse de la démocratie sur la différence entre ces deux principes: représentation et identité18. Seule une communauté pouvait avoir une représentation conforme au principe d’identité.

On a régulièremenr l’impression que la démocratie représentative va mal, qu’elle est en crise, que la distance entre les gouvernants et les gouvernés s’accroît, qu’on a perdu confiance dans les politiciens, que les partis politiques ne jouent plus leur rôle, que les élus perdent le pouvoir au profit des nommés, des technocrates. Et devant ces constats, on a souvent le réflexe d’avoir recours à des mécanismes qui relèvent de la démocratie directe et qui souvent ne font qu’empirer les choses, notamment en diminuant encore plus le pouvoir des élus au bénéfice des nommés.

Je ne suis pas en mesure de me prononcer sur l’ampleur de cette crise — de ce déficit démocratique, comme on dit aujourd’hui —, même si je crois qu’elle est peut-être exagérée. Ainsi, la présence des partis politiques, dont on déplore aujourd’hui la diminution du rôle, avait elle-même été considérée, au moment de leur apparition, à la fin du dix-neuvième siècle, comme une crise du système19. Et la première bande dessinée francophone, publiée au Québec au début du vingtième siècle, parlait de la corruption des politiciens et du manque de confiance dans la politique et les politiciens. J’ignore par conséquent la gravité réelle de cette crise, mais je ne crois pas que la solution soit du côté des structures parallèles qui diminuent le pouvoir des élus. Il faudrait plutôt accroître le pouvoir des élus. Il me semble évident que la plus grande menace actuelle provient des institutions internationales non démocratiques qui veulent remplacer les élus. Il faut aussi améliorer la qualité de la relation entre les gouvernés et les gouvernants et, en particulier, leur responsabilité (accountability). C’est là que les efforts de mobilisation et de participation devraient se concentrer. Il est vrai que la distance entre gouvernants et gouvernés, qui tendent à devenir un public extérieur sur le modèle du marché, n’a peut-être jamais été aussi grande et mérite une attention particulière. Le mode de scrutin peut réduire cette distance, qui menace le fragile équilibre entre appartenance et droit à l’opposition.

Qu’implique le modèle de démocratie directe, c’est-à-dire de pouvoir sur l’élaboration de la décision, lorsqu’on le superpose au cadre de la démocratie représentative, où c’est plutôt le choix des décideurs qui est essentiel? Il implique précisément que le choix des décideurs devienne secondaire. Plus on prend part à la décision, moins le choix des décideurs compte. La participation provoque un déplacement du lieu central d’exercice de la démocratie représentative. Ce lieu n’est pas le même dans les deux modèles. Choix des décideurs pour la démocratie représentative, élaboration des décisions pour la participation. Ce déplacement fait que les deux modèles ne sont pas complémentaires. Loin de se renforcer mutuellement, comme le supposent les participationnistes, au-delà d’un certain seuil, ils peuvent se nier l’un l’autre. Un des postulats de la théorie participationniste est donc faux: la participation n’est pas toujours un apport positif à la démocratie représentative. Elle peut en être une solution de remplacement.

Dans le cadre de la démocratie représentative, en somme, l’idée que tous participent à toutes les décisions à tous ses stades conduit non pas à une extension de la démocratie, mais à sa limitation, et cela non pas en raison d’une soi-disant incapacité de la majorité de la population à contribuer autrement que par son vote au gouvernement de sa société, comme le croient les élitistes, mais en vertu des caractéristiques propres à la démocratie elle-même sous sa forme représentative. C’est ce que nous espérons avoir montré au lecteur lorsqu’il aura terminé la lecture de cet ouvrage portant sur différentes expériences de participation.





Introduction

La participation contre la démocratie. Nous espérons que le lecteur, en refermant ce livre, sera convaincu qu’il ne s’agit pas là d’un titre provocateur destiné à faire mousser la vente… C’est plutôt la formule qui résume le mieux quinze ans de recherches sur certaines expériences de participation des usagers, expériences généralement mises en branle par les responsables et les permanents d’une organisation, et visant à faire entrer dans son fonctionnement les personnes qui sont touchées par son produit, à titre de clients, d’usagers ou de résidents du territoire où elle œuvre. J’ai dû admettre que la participation, dans les faits, n’était pas, le plus souvent, un supplément de démocratie; au contraire elle se révélait en être le substitut, une manière de se passer des mécanismes démocratiques pour ceux que le jeu démocratique dérange dans leur travail. Dans les organisations, ce sont les technocrates, les professionnels, les bureaucrates, autrement dit tous ceux qui détiennent un pouvoir dont la source est étrangère au processus démocratique, tous ceux dont la légitimité n’est pas fondée sur la représentation politique.

Participation contre démocratie, donc, d’abord parce que l’utilisation des mécanismes de la participation diminue la plupart du temps l’utilité de l’institution démocratique, au sens qu’il est moins nécessaire d’y recourir dans la prise de décision. Mais participation contre démocratie, aussi, dans un sens plus profond, qui explique le premier: c’est que la démocratie entendue au sens de mécanisme fondant la légitimité et l’autorité des gouvernants (d’une organisation ou d’une société) sur leur représentativité, telle qu’elle ressort du choix libre des gouvernants par l’ensemble des gouvernés — au moyen d’élections périodiques —, est une technique très efficace pour maximiser le pouvoir en minimisant la participation. En effet, collectivement, les gouvernés exercent ainsi un pouvoir très étendu, proportionnellement, par rapport à la participation qui est exigée d’eux, qui est minime et peut se réduire, à la limite, à aller déposer un bulletin de vote dans une boîte une fois par lustre. C’est là le grand intérêt du mécanisme démocratique pour tous ceux qui ne sont pas intéressés à participer: la plupart des individus impliqués dans une organisation sont dans ce cas, à l’exception des militants et des technocrates. Mais, inversement, c’est précisément ce que ces derniers supportent difficilement dans la démocratie: qu’on ait si peu besoin de mobilisation (les militants) ou de «compétence» (les technocrates) pour détenir autant de pouvoir. C’est pourquoi la tendance spontanée du technocrate et du militant sera toujours d’accroître les exigences de participation des gouvernés par rapport aux pouvoirs dont ces derniers disposent, de rendre plus difficile l’accès aux mécanismes du pouvoir et, à la limite, de restreindre l’utilisation de la démocratie à ceux qui sont les plus mobilisés ou les plus compétents.

Pourtant la démocratie a besoin de militants pour fonctionner et, inversement, le militant a besoin d’une base; sinon il n’est rien. Lorsque le militant s’attaque à un mécanisme démocratique, il coupe la branche sur laquelle il est assis et ouvre toute grande la porte au remplacement du militant par la bureaucratie et la technocratie. Car le mécanisme le plus intéressant et le plus efficace — mais aussi le plus menaçant à court terme pour le militant — qu’on ait trouvé jusqu’à maintenant pour relier le militant à sa base, c’est l’institution démocratique, c’est la représentation par l’élection.

Le Compétent, le Militant, la Base: ce trio est au cœur de toute étude de la participation. Car l’équilibre dynamique et instable entre ces trois instances est au centre de toutes les tentatives de compréhension du fonctionnement du pouvoir politique. Ces trois pôles de la tension démocratique seront progressivement situés dans les chapitres qui suivent.

Participation contre démocratie: c’est donc à cette conclusion que j’ai abouti après quinze ans d’analyse des expériences de participation au Québec. J’y ai d’abord été impliqué directement, en 1965, au Bureau d’aménagement de l’est du Québec (BAEQ), à titre de chercheur étudiant les structures décentralisées et les structures du plan de développement. Depuis ce temps, j’ai observé et effectué des recherches sur plusieurs expériences de participation qui ont eu lieu au Québec1. Quelle perspective a guidé ces recherches depuis le début?

D’abord une précision: ces recherches n’ont pas porté sur une analyse du discours; elles n’avaient pas pour objet l’idéologie, que ce soit celle des instigateurs d’une expérience de participation ou celle des différents types d’agents impliqués dans une expérience ou un programme de participation. Tout en partant de l’idéologie, ces recherches et les réflexions qui suivent sont centrées sur l’analyse de la pratique, l’observation des résultats des expériences de participation. De quels résultats s’agit-il?

D’abord, au-delà précisément du discours, nous nous demandons quel rôle, quelle fonction réelle remplit la participation dans les expériences observées. Autrement dit, pour employer un vocabulaire plus actuel, nous nous interrogeons sur les enjeux réels de la participation, sur ses effets non voulus, ses effets pervers par rapport aux objectifs fixés au départ. Nous essayons de vérifier, d’une manière assez classique dans les analyses organisationnelles, si la réalité correspond aux discours, aux objectifs. Un des objectifs les plus constants contenus dans le discours sur la participation est le suivant: la participation cherche à aller au-delà de la démocratie. «Il ne suffit pas de voter tous les quatre ans, il faut aller au-delà.» Comme on le verra, il s’agit là d’un des slogans que les acteurs impliqués dans des expériences de participation formulent le plus fréquemment. Nous avons voulu vérifier si, effectivement, la participation allait au-delà de la démocratie, et à quelles conditions. Cette question est à l’origine du présent ouvrage. Dans ce contexte, l’objet d’analyse n’est donc pas le discours des acteurs qui sont impliqués dans les organisations et dans les expériences de participation; ce discours est un élément parmi d’autres à analyser et, surtout, à confronter avec la réalité de l’expérience.

Voilà donc une première raison qui explique que cet ouvrage est centré sur les résultats des expériences de participation. Mais il en existe aussi une autre. En effet, nous avons fait le postulat que si la participation ne modifie rien dans ce que réalise une organisation, dans ses résultats, alors il n’y aura pas de participation, ou la participation ne sera jamais très importante. Nous pensons que les individus qui s’impliquent dans une expérience de participation veulent obtenir des résultats. Si l’organisation fonctionne de la même façon sans leur participation, la participation n’a aucune chance de se maintenir, de s’installer dans une organisation en tant que mécanisme possédant à la fois une certaine stabilité et un certain dynamisme. Dire que la participation est insignifiante si elle ne change rien à l’activité de l’organisation relève sans doute du sens commun et peut même paraître…. insignifiant. Et pourtant une telle affirmation est nécessaire ici. Car, comme on le verra à plusieurs reprises tout au long de ce texte, la plupart des responsables des organisations qui entreprennent des expériences de participation procèdent avec une approche pédagogique qui vise à changer les participants, et s’intéressent à ce que la participation peut apporter à l’organisation. Ils négligent, voire rejettent, la relation inverse, c’est-à-dire ce que la participation apporte au participant, de son point de vue: en quoi elle lui accorde la possibilité de modifier le produit et l’action de l’organisation, en quoi elle constitue pour lui un moyen qui irait plus loin que, par exemple, l’élection de ses représentants. Cela nous conduit à accorder une importance capitale à la notion de changement, à l’analyse et à l’observation la plus précise2 possible des modifications que la participation introduit dans l’organisation, et surtout dans son produit, dans les services qu’elle rend à sa clientèle, dans son «output», dans ses résultats. Quand nous parlons de changement, nous nous référons donc au changement quotidien, au changement réel concret dans les services rendus par l’organisation. Nous croyons d’ailleurs que la seule raison d’être des autres changements, c’est-à-dire des grandes réformes, des changements de structures, des changements politiques, c’est ultimement les changements qu’ils peuvent entraîner dans la vie quotidienne. Ces changements sont cependant très difficiles à évaluer, je ne dis même pas à mesurer. Un grand effort a été consacré au développement de méthodes et de concepts permettant d’arriver à saisir ce qu’une organisation fait, et singulièrement ce qu’une organisation de services produit et réalise, qui constitue son produit (ou output). Une organisation de services ne produit pas d’allumettes ni de voitures. Elle produit des services, résultat beaucoup plus difficile à apprécier. L’évaluation quantitative du nombre de services rendus ou d’actes posés par les membres et les praticiens des organisations est à exclure dans la plupart des cas. Elle n’est pas adaptée aux objectifs et à la pratique des organisations présentées dans les chapitres qui suivent; en outre, une telle évaluation quantitative introduit un biais qui empêcherait de saisir les changements produits par l’organisation. Ainsi, dans une organisation de santé comme les centres locaux de services communautaires qui sont analysés plus loin, se contenter d’une quantification du nombre d’actes médicaux posés par les praticiens reviendrait à minimiser et à négliger les programmes collectifs organisés par le centre local, la prévention, la qualité de l’intervention; bref, ce serait passer à côté de la plupart des objectifs de l’organisation, ces objectifs que nous avons précisément pour but d’évaluer. D’ailleurs, lorsqu’une telle approche est adoptée par les autorités gouvernementales, elle incite les membres de l’organisation à s’orienter en fonction de critères bureaucratiques, sans référence aux besoins spécifiques du milieu; car les indicateurs quantitatifs, une fois introduits dans le système, deviennent des normes et remplacent la pression des besoins, pression qui peut passer par le canal de la participation.

En fait, toute évaluation d’une organisation de services est confrontée au dilemme suivant: on est en présence d’un côté d’un milieu sur lequel l’organisation veut agir, de l’autre côté d’une organisation qui agit. Deux approches sont donc possibles: soit mesurer la transformation du milieu, soit mesurer l’activité de l’organisation. En mesurant la transformation du milieu par rapport à des objectifs qui ont été fixés, on pourra établir la correspondance entre les objectifs fixés et l’état évalué du milieu; mais on ignorera si ce résultat est dû à l’action de l’organisation, ou plutôt à un ensemble d’autres facteurs nécessairement présents dans le milieu au moment de l’observation. Au contraire, en mesurant l’action de l’organisation, on pourra observer une certaine performance; mais on ignorera si la performance a pour résultat la transformation du milieu. Il n’existe aucune solution théorique à ce dilemme. La seule approche pratique, concrète, qui demeure possible, c’est de procéder aux deux types d’évaluation, d’apprécier à la fois l’activité de l’organisation et la transformation du milieu qu’elle semble opérer. Idéalement, cette opération doit être complétée par une mesure de la satisfaction des usagers, qui constitue une synthèse des deux démarches précédentes, au sens qu’elle cumule les avantages et les inconvénients de chacune…

Il n’est donc pas facile de se faire une idée précise des services dispensés par les organisations de services. Mais les difficultés ne doivent pas arrêter l’observateur. Car elles servent souvent d’écran derrière lequel se cache l’organisation de services pour justifier le fait qu’elle n’ait de comptes à rendre qu’à elle-même. L’importance d’un service peut d’autant plus facilement être amplifiée que le service ne se mesure pas ou se mesure mal, pour peu qu’il soit dispensé par des personnes jouissant d’un certain prestige.

Une difficulté supplémentaire est introduite par la nouveauté de la plupart de ces expériences et de ces institutions au moment où elles ont été étudiées. Dans ces circonstances le chercheur, à l’instar des acteurs engagés dans l’expérience qu’il est appelé à observer, doit notamment éviter le double écueil de la naïveté et du cynisme qui marque le passage de la théorie à la pratique. Comme le praticien, le chercheur est d’abord séduit par le discours nouveau et l’emballement des acteurs qui caractérisent toute expérience inédite; survient ensuite une phase de désillusion où, face aux difficultés de la mise en application des nouvelles idées, aux multiples «rechutes» dans la pratique traditionnelle, on subit fortement la tentation de conclure qu’au fond, rien n’a changé. Mais contrairement au praticien, le chercheur n’a pas la compensation de constater quotidiennement certains changements réels qui remplacent progressivement «les grandes idées». Il a cependant à sa disposition un ensemble d’instruments et l’approche «scientifique», c’est-à-dire un effort de rigueur systématique et patient, qui lui permettent de comparer, le moins subjectivement possible, ces nouvelles expériences, entre elles et avec les autres pratiques plus traditionnelles. Il va sans dire qu’une telle démarche demeure le plus souvent assez éloignée des débats qui surgissent au sujet des grands changements, des bouleversements structurels et politiques. Située dans le champ de l’expérimentation sociale, une telle analyse essaie de rendre compte des «petits changements quotidiens» que produit une institution nouvelle, changements qui font souvent plus plaisir aux «clients» qu’aux membres de l’organisation, de sorte qu’on en entend généralement peu parler.

Ces difficultés nous ont amené à distinguer certains termes et expressions pour l’analyse des organisations et de leurs produits. Il importe de préciser ces termes.

Dans l’analyse des organisations, les expressions «pouvoir formel» et «pouvoir réel», de même que «structure formelle» et «structure réelle», sont utilisées de façon classique pour faire ressortir la différence entre, d’une part, le pouvoir et les différents éléments de la structure d’une organisation tels qu’ils sont décrits dans les organigrammes et les définitions officielles et, d’autre part, la division du pouvoir et le fonctionnement de la structure tels que le chercheur les observe sur le terrain. Une autre distinction, moins courante, est aussi introduite entre les différents éléments et instances de l’organisation où se concentrent les organes décisionnels et la représentation des différents intérêts (assemblée générale, instances élues, conseil d’administration, etc.), d’une part, et les organes d’exécution directe, qui produisent les services dispensés par l’organisation, qui sont chargés de son «output» (services, divisions, etc.). Les éléments du premier type forment la structure de représentation, alors que les différents secteurs et services de l’organisation constituent la structure opérationnelle. Cette distinction est fondamentale dans l’analyse. Car nous avons pu constater que les effets de l’introduction de la participation dans une organisation sont très différents selon que la participation est rattachée à la structure de représentation ou à la structure opérationnelle. Nous verrons qu’il s’agit là d’un résultat important de la recherche, sur lequel nous reviendrons à plusieurs reprises.

Voilà les principales notions utilisées pour analyser le fonctionnement des organisations et la participation. En ce qui concerne les services dispensés par l’organisation, désignés par les termes «produit» ou «output», pour bien montrer qu’il s’agit du résultat pour la clientèle, leur analyse est centrée sur la notion de changement: la présence éventuelle des changements dans les services dispensés est-elle liée au phénomène de participation des usagers? Voilà la question qui nous préoccupe ici. Comment cerner ces changements?

Précisons d’abord que ces services peuvent être individuels ou collectifs. Par exemple, dans le secteur de la santé, qui sera décrit dans un des chapitres, il peut s’agir d’un acte médical ou d’une activité de prévention. Mais il s’agit toujours du produit final tel qu’il existe pour l’usager, pour l’utilisateur. Ainsi, un programme de prévention n’est pas encore un produit de l’organisation; son produit, ce sera plutôt le nombre de personnes atteintes par ce programme et les changements que le programme a entraînés chez ces personnes. L’analyse de ce produit nous a conduit à distinguer des types de changements. Même si toute catégorie est relativement arbitraire et dépend ultimement du système de valeurs de l’observateur, il est aussi évident que tous les changements ne revêtent pas la même importance et ne se situent pas dans le même registre. C’est pourquoi trois types de changements ont été distingués: les innovations, les adaptations, les transformations.

Les innovations ont trait à l’ensemble des modifications introduites dans le mode de production et de fonctionnement d’une organisation en vue d’améliorer le rendement et la qualité du service dispensé, sans que ce service soit lui-même remis en cause. Ainsi, dans le domaine de la santé, l’introduction de nouveaux appareils, le travail multidisciplinaire, la relance, la consultation lente fournissent quelques exemples d’innovations où l’on constate que le produit lui-même, la consultation médicale en vue de guérir une maladie, n’a pas changé.

Par rapport à ces innovations, on a souvent tendance à négliger des changements moins spectaculaires, ne correspondant pas à une démarche théorique propre à chacune des disciplines impliquées, et qui font en sorte que l’organisation est plus réceptive et s’ajuste mieux aux caractéristiques spécifiques du milieu et de la clientèle. Ces changements seront désignés par le terme adaptations.

Enfin, certaines modifications ne concernent pas une amélioration, quantitative ou qualitative, de la façon de dispenser le service. Elles constituent plutôt un nouveau produit, ou un nouveau service dispensé. C’est le type de changements que nous avons appelé transformations. Cette catégorie de changements est nécessaire, particulièrement pour analyser les relations entre le changement et la présence des usagers, la participation des usagers. Elle permet en effet de sortir d’une problématique propre aux professionnels impliqués dans l’organisation et d’observer tous les types de changements, même ceux qui peuvent remettre en question certaines pratiques des membres de l’organisation.

Ces distinctions sont importantes pour évaluer l’impact de la participation sur l’organisation, et ainsi comprendre les effets réels de l’introduction de cette volonté de rapprochement entre les gouvernants et les gouvernés que constitue le mouvement de participation de la dernière décennie, dont ce livre veut rendre compte. Il heurtera sans doute ceux qui, ayant vécu ces expériences, croient encore à la participation. Ils sont nombreux. Pourtant, si cet ouvrage porte un jugement négatif sur la pratique de la participation telle qu’elle a été observée, il ne constitue pas une condamnation de l’idée de participation; cette grande idée, depuis Rousseau, Tocqueville et même Marx, nourrit la plupart des pensées politiques critiques de la société industrielle capitaliste ou bureaucratique. C’est peut-être d’ailleurs cette idée qui remet le plus radicalement en question la société actuelle, la croissance économique comme objectif quasi unique, la division abrutissante du travail, etc. Mais comme toute grande idée, elle est nécessairement utilisée, récupérée par le système qu’elle peut, ultimement, renverser. Nous terminerons d’ailleurs cet ouvrage en suggérant l’analogie suivante: de même que la représentation par le suffrage a été, historiquement, un instrument de légitimation du pouvoir de la bourgeoisie avant d’être utilisée, cette fois dans leur intérêt, par ceux à qui elle accordait un pouvoir formel, de même l’idée de participation, après avoir été utilisée pour légitimer le pouvoir d’un groupe social montant (phase analysée dans cet ouvrage), sera peut-être ultérieurement reprise par ceux à qui elle aura obligatoirement donné un nouveau pouvoir formel. La participation s’appellera alors le pouvoir des usagers contre celui des producteurs.

Si ce livre risque de heurter ceux qui croient à la participation, il ne plaira pas non plus aux penseurs mécanistes, pour qui tout changement vient précisément de la sphère de la production, la sphère de la consommation ne faisant que répondre aux exigences objectives de la reproduction de la force de travail. D’ailleurs, on sera peut-être étonné de constater qu’un livre sur la participation parle peu de classes sociales. Je crois en effet qu’il y a une logique organisationnelle de la participation, logique relativement autonome par rapport aux classes sociales. Il y a une logique du pouvoir dans une société industrielle, qu’elle soit capitaliste ou non sur le plan économique, et quel que soit le groupe, la classe ou la fraction de classe sociale qui domine sur le plan politique: capitalistes, intellectuels, militaires, etc. Certes, les classes sociales, entendues au sens de l’importance du rôle des individus dans le système de production d’une société et de la coïncidence des intérêts et de la solidarité qui peuvent en découler, sont fondamentales dans l’explication des changements sociaux. Cependant ce n’est pas nécessairement la solidarité première; ce n’est que lorsque la solidarité territoriale et la solidarité de classe se retrouvent ensemble qu’on est en présence d’une situation révolutionnaire. De plus, traversant cette dynamique, le phénomène organisationnel et institutionnel possède une autonomie et une pertinence certaines pour rendre compte d’un ensemble de résultats obtenus par les expériences de participation. Cette conviction s’est développée à la suite des recherches dont je rends compte ici.

Dans ce livre, sans négliger le fait que les classes sociales traversent les phénomènes de participation, nous abordons donc ce phénomène du point de vue organisationnel, du point de vue de la position de l’acteur. On verra que le même schéma s’applique, des «colonies» de la Gaspésie aux maires de l’agglomération métropolitaine de Québec, en passant par les permanents syndicaux de la Confédération des syndicats nationaux, les comités de citoyens et les organismes populaires, les centres locaux de services communautaires et les comités d’école. C’est la constatation la plus étonnante qui ressort de l’analyse comparative de ces diverses expériences. Lorsqu’on dépasse l’idéologie de la participation pour en observer le fonctionnement, certaines constantes apparaissent, certaines lois, peut-être, qui existent dans toutes les expériences observées indépendamment du contexte et même de la classe sociale et des idéologies des acteurs. Cela n’empêche pas la classe sociale d’être importante. Mais sa relation avec le phénomène de participation ne fait pas l’objet du présent ouvrage, qui vise plutôt à faire ressortir ces constantes.

Après avoir circonscrit l’objet d’analyse et fourni une définition provisoire de la notion de participation telle qu’elle se dégage d’une analyse critique de la littérature sur le sujet, nous décrirons les expériences de participation dans différents secteurs. En conclusion, la réalité de la participation sera confrontée avec l’idée de participation et sa capacité de remettre en question, ultimement, les bases de la société industrielle actuelle.





Première partie

Rappel historique et essai de définition





Chapitre 1

Qu’est-ce que la participation?

Quelle participation?

J’étudie la participation des usagers, des citoyens, des «clients», de ceux qui sont touchés par les décisions d’une organisation sans en être membres. Ce n’est donc pas la participation au sens global, psychologique et culturel du terme, où ce phénomène est pratiquement identifié à la vie associative et même au fait de faire partie d’une société1. C’est au sens politique et organisationnel, où le terme de participation désigne le fait, pour des individus, d’être associés à des décisions. Le phénomème sera défini de façon plus précise plus loin. Provisoirement, disons que par participation des citoyens, nous désignons les différents rôles que sont amenés à remplir, au sein d’une organisation, ceux qui sont reliés à elle par leur statut d’usager, de «client», de bénéficiaire ou, de façon plus générale, par le fait d’être touchés par les décisions prises par cette organisation.

À l’intérieur même d’une approche politique et organisationnelle, cette définition exclut plusieurs phénomènes de participation aux décisions. Pourquoi privilégier la participation des usagers? L’énumération de certains aspects de la participation qui, tout en étant importants, ne constituent pas l’objet du présent texte permettra de faire ressortir l’aspect spécifique qui est traité.

Cette notion renvoie le plus souvent à deux grands types d’expériences: d’une part l’implication de la clientèle d’une organisation dans l’organisation, d’autre part la participation des employés de l’organisation, des travailleurs, c’est-à-dire toutes les expériences qui remettent en question l’organisation hiérarchique du travail dans les milieux de production. Ces deux types sont très différents l’un de l’autre et peuvent même être contradictoires du point de vue de l’implication des individus. Ce livre porte essentiellement sur la participation des usagers, de la clientèle, de ceux qui sont touchés par l’output d’une organisation.

Nous n’aborderons donc pas, sauf à titre comparatif, les expériences d’autogestion et de cogestion des travailleurs, des producteurs, des employés.

Le phénomène de la participation des experts, externes à l’organisation, phénomène de plus en plus fréquent dans l’administration contemporaine2, n’est pas non plus abordé. Nous étudions bien l’intervention d’agents extérieurs à l’organisation. Mais à la différence de celle des experts, leur intervention est fondée sur la connaissance que leur apporte le statut d’usager et de bénéficiaire de l’organisation; elle est fondée aussi sur leur droit de bénéficier d’un produit répondant à leurs besoins, et non pas sur leurs connaissances techniques, scientifiques ou même morales du secteur d’intervention de l’organisation.

Importance et intérêt de l’objet

Au début de la dernière décennie, H. W. Hallman affirmait que la participation des citoyens constituait un des événements les plus significatifs pouvant affecter l’administration publique3. «Ce phénomène a atteint la plupart des groupes sociaux au cours de la dernière décennie4, écrit Cole. Noirs, travailleurs d’usine, consommateurs, étudiants, populations démunies ont réclamé une participation accrue aux décisions qui les touchent5.» Il a même provoqué des crises qui ont touché le fondement même de la vie en société: les événements de mai 1968 en France se sont déroulés sous le signe de la «participation authentique», qu’on opposait à la pseudo-participation.

Aux États-Unis, entre les périodes électorales, c’est par les «groupes de pression» que les citoyens sont censés participer à la vie politique. Or, à partir de l’analyse des données de plusieurs enquêtes, Schattschneider en arrive à estimer qu’environ 90% de la population n’a pas accès au système des groupes de pression6. Toutefois, d’après Vernon, à la suite du mouvement actuel de participation, cette proportion diminuerait considérablement7.

Il est donc d’un intérêt certain de mieux comprendre la signification de ces expériences de participation: s’agit-il d’un phénomène transitoire relié à des circonstances historiques et d’une durée limitée? Au contraire, assistons-nous à l’émergence d’une nouvelle phase dans «l’art de s’associer», dont Tocqueville considérait l’amélioration continuelle comme aussi importante que les progrès de l’égalité des conditions8? La participation peut-elle contribuer à satisfaire le double besoin de «planification et d’autogestion» souligné par Crozier9? Ou encore sommes-nous en présence des premières manifestations d’un «nouveau contrat social10»? Quels sont les effets de ce phénomène de participation sur le fonctionnement des organisations et, tout particulièrement, sur leur produit?

Sans nier l’importance en quelque sorte «quantitative» du phénomène, on peut toutefois mettre en question l’intérêt d’une telle étude à deux points de vue: pour plusieurs chercheurs, la participation dans le système capitaliste n’est qu’un phénomène de récupération, d’aliénation supplémentaire du travailleur, un jeu de dupes pour le participant. Le pouvoir seul est gagnant car la participation diminue les possibilités de contestation du système par ceux qu’il exploite; elle est une façon de «masquer les contradictions». La seconde objection porte sur le fait de privilégier l’étude de la participation des usagers, plutôt que la participation des producteurs: pour les chercheurs marxistes, seule cette dernière a une importance historique, se situant au niveau des variables fondamentales qui font évoluer la société.

Pour répondre à ces objections, nous sommes amené à effleurer des problèmes importants, qui seront traités beaucoup plus en profondeur plus loin, et surtout dans la conclusion générale.

«Je participe, tu participes, il participe… ils profitent»

Ce graffiti très connu des événements de mai 1968, en France, exprime clairement l’objection à la participation en régime capitaliste. Nul ne peut songer à nier l’existence de telles expériences de participation caractérisées par la manipulation des participants; elles sont rapportées en grand nombre dans la littérature sur le phénomène de la participation, comme nous le verrons. Surtout, il est indéniable que la récupération, la neutralisation, la «régulation11» des participants est l’objet principal le plus fréquent des organisations, des administrations, des gouvernements qui utilisent la participation dans leur programme; et l’intégration sociale des marginaux est une fonction indéniable de la participation, qui est presque contenue dans la définition même du phénomène. Mais les expériences de participation se réduisent rarement à la récupération à sens unique; la récupération désigne souvent, soit un aspect seulement du phénomène, soit une situation extrême (et temporaire), un pôle d’un continuum dont l’autre pôle est le noyautage d’une organisation par les «participants». Dans la même expérience de participation, l’organisation parle de récupération des contestataires, les contestataires de noyautage de l’organisation. Ces deux pôles décrivent beaucoup plus souvent l’objectif des acteurs de l’expérience que l’ensemble du processus de participation, qui sera analysé comme un échange, une relation dialectique entre l’organisation et les participants, où il y a des perdants et des gagnants, mais rarement un effet à sens unique. Ce processus produit des effets non voulus par les acteurs, qu’il importe d’analyser pour comprendre les résultats de la participation.

Participation du consommateur et participation des producteurs

Pour plusieurs analystes, c’est le système de production, ce sont les rapports de production qui déterminent l’évolution sociale et les rapports de domination entre les groupes sociaux. Seule la lutte pour le contrôle des moyens de production est importante; le reste, et en particulier le secteur de la consommation, est un champ secondaire, servant souvent à détourner l’activité des classes laborieuses de leur champ de lutte principal. D’ailleurs la consommation est entièrement déterminée par les exigences de la production, puisque la consommation de la majorité de la population n’est que la «reproduction des forces de travail». C’est ainsi que pour Edmond Preteceille, l’évolution des revenus de l’ouvrier est entièrement déterminée par «l’évolution des exigences objectives de la reproduction de sa force de travail». Pour cet auteur, par exemple, c’est l’intensification du travail, et, de façon générale, les conditions de plus en plus difficiles de l’ouvrier au travail qui expliquent l’existence des week-ends, des congés et des vacances. C’est pourquoi le «besoin de partir en week-end à la campagne […] n’est plus aujourd’hui une consommation de luxe12.»

Notre position est différente et nous amène à faire l’hypothèse de l’importance de la participation des usagers. Constatons d’abord que ces auteurs ne démontrent pas, par une étude systématique de l’évolution, entre deux périodes, des conditions de travail et de vie d’une même catégorie d’ouvriers, cette relation inverse entre conditions de travail et de vie, ni cette dégradation des conditions de travail depuis le début du capitalisme. Une telle enquête serait nécessairement difficile, de même que l’interprétation des résultats. Doit-on accorder plus d’importance à des indicateurs comme le nombre d’heures de travail, ou le rythme de travail, le travail à la chaîne, le temps de transport, etc.? La seule dimension des conditions de travail à s’être dégradée de façon évidente, c’est le degré de contrôle, comme l’a encore récemment si bien montré Braverman13. Il s’agit là d’un aspect fondamental, mais il n’est pas le seul et il est surtout insuffisant pour établir une relation mécanique entre dégradation des conditions de travail et amélioration des conditions de consommation, comme le fait l’auteur précédemment cité.

Nous croyons au contraire qu’il y a une certaine autonomie entre la consommation et la production, que la nécessité de faire de l’ouvrier un consommateur, tout en répondant à la logique du capitalisme et aux exigences de son développement, n’est pas liée seulement à la reproduction de la force de travail, mais aux besoins d’un marché et à ceux de consommateurs de plus en plus nombreux. La consommation est un élément moteur dans la dynamique du système capitaliste, comme on l’a souvent démontré. Certains sociologues, comme Alain Touraine, ont transposé en termes de rapports sociaux ces exigences et cette évolution du système économique, en élargissant la notion de système de production à l’univers de la consommation. «La consommation n’est plus seulement la reproduction de la force de travail, mais un élément essentiel de la production14.» Donc, au lieu de partir du postulat que la consommation n’est encore que la reproduction de la force de travail, et sans nier l’importance de l’univers classique des rapports de production et des formes d’autogestion des travailleurs à l’intérieur des entreprises, nous affirmons l’autonomie relative de l’univers de la consommation, son dynamisme, l’importance de la relation entre l’usager et le produit qu’il utilise et l’éventuel pouvoir qu’il pourrait détenir sur la production de ce bien. Cela sans nier que cet éventuel pouvoir du consommateur ou de l’usager dépend de son pouvoir économique dans la société, comme le pensait déjà Rousseau lorsqu’il affirmait dans Le contrat social qu’une société démocratique supposait que «nul citoyen ne soit assez opulent pour en pouvoir acheter un autre, et nul assez pauvre pour être contraint de se vendre».

Participation des usagers et autogestion des producteurs

Mais il y a aussi des raisons spécifiques, positives pour étudier la participation des usagers par rapport à celle des producteurs. Une organisation n’existe pas pour le bien-être de ses membres producteurs. Elle existe d’abord pour produire un certain output, qui doit satisfaire ses clients, ou ses utilisateurs. À moins d’imaginer — ce qui est invraisemblable — que ces deux objectifs soient continuellement similaires et, à la limite, se confondent, il faut admettre des divergences, et même des conflits objectifs d’intérêts, entre les utilisateurs de l’output et les producteurs de l’organisation, quel que soit le système économique. La participation des utilisateurs est donc l’objet d’enjeux spécifiques et différents de ce qui est en jeu dans l’autogestion des producteurs.

Allons plus loin. Ne peut-on pas supposer que le pouvoir technocratique s’appuie sur cette divergence d’intérêts, qu’il monopolise ainsi la définition des besoins des usagers au nom d’une légitimité technique? Une société dominée par les producteurs, même sous forme autogestionnaire, ne risque-t-elle pas continuellement d’être une société technocratique? L’autogestion, non accompagnée d’une participation des utilisateurs, ne contient pas de mécanisme capable d’empêcher la génération constante d’un pouvoir technocratique qui définit, à partir des exigences de la production et des producteurs, ce que doivent être les besoins des utilisateurs, et utilise l’information et la compétence technique pour imposer ses valeurs. Cela ne serait pas nouveau: des anciens prêtres égyptiens aux intellectuels du monde actuel, le débordement de la sphère de compétence technique pour accroître pouvoirs et privilèges a été une constante historique: «Dans l’ancienne Égypte, les grands prêtres qui formaient l’élite prétendaient contribuer au bien du peuple en lisant l’avenir dans les astres15.»

Dans son principe et en tant qu’utopie, la participation des utilisateurs amènerait la fin de la division du travail telle qu’elle est conçue dans la société industrielle. Le contrôle de l’usager, en tant qu’utopie, va au-delà de la participation du producteur, même sous forme autogestionnaire; il constitue une contestation radicale (au sens de Marx: qui va à la racine…) de la société actuelle dominée par les producteurs.

Sans aller aussi loin, on peut facilement admettre comme point de départ que la participation des usagers peut constituer un moyen efficace de lutter, au sein d’une organisation, contre les tendances technocratiques. Cela éclaire la différence entre la participation des producteurs et celle des utilisateurs, et justifie l’intérêt d’une étude spécifique du rôle de ces derniers dans une organisation.

Rappel historique: l’idée de participation

Faire l’historique de la participation en tant que processus de mise en relation de l’organisation et de sa clientèle, ce serait faire l’histoire de ces relations, qui se confondent avec l’évolution de la division du travail elle-même; ce serait montrer le passage de l’unité restreinte autosubsistante, c’est-à-dire à la fois organisation et client sur le plan économique, gouvernante et gouvernée sur le plan politique, à la situation actuelle où dominent les grandes organisations, les échanges internationaux, les gouvernements fédéraux, les bureaucraties. Ce serait expliquer comment, au départ, est apparu le client, puis comment ont évolué, plus près de nous, les deux principaux mécanismes «officiels» de régulation des relations entre l’organisation et sa clientèle dans les pays industriels capitalistes: le marché16 pour le secteur économique, l’élection des gouvernements pour les biens politiques et sociaux. Ces deux mécanismes sont actuellement remis en question17. Le mouvement de participation est-il appelé à remplacer ces mécanismes? Plusieurs praticiens l’affirment: par exemple, contre les cotes d’écoute, on propose la télévision communautaire et coopérative. Au contraire, ce mouvement relève-t-il d’une crise temporaire de ces mécanismes, qui vont s’adapter aux situations nouvelles?

Même si c’est dans cette perspective que la participation sera abordée dans ce travail, même si c’est à ce type de questions que, à partir des résultats d’enquêtes sur les expériences de participation, nous voulons apporter des éléments de réponse, il n’entre pas dans le cadre de ce texte de faire un tel historique. Un bref rappel de l’évolution des théories de la participation suffira.

Alors qu’au départ, avec Rousseau, participation et démocratie sont étroitement reliées et dépendent l’une de l’autre, se renforcent mutuellement, on passe progressivement à une conception de la démocratie sans participation, ou plutôt, pour être plus exact, à une participation limitée à la participation électorale; avec le mouvement de participation des années 1960, la tendance est renversée: la nécessité d’une participation maximale est de nouveau affirmée, au point où on en arrive parfois à oublier la démocratie. Voilà ce que je vais rapidement montrer18.

La participation n’a pas toujours joué un rôle important dans la théorie de la démocratie. C’est, bien sûr, Jean-Jacques Rousseau qui a été le premier théoricien important de la participation, avec son Discours sur le contrat social. Il faut retenir de lui quelques idées fondamentales qui ont été oubliées ou rejetées, puis reprises avec le mouvement actuel de la participation. En effet, alors que les théories contemporaines (surtout américaines) de la démocratie tendent à rejeter la notion de participation, chez Rousseau et chez d’autres théoriciens «classiques» de la démocratie comme J. S. Mill, la participation est une notion centrale. En fait, c’est la participation qui rend possible le fonctionnement des institutions démocratiques, à la fois parce qu’elle constitue la base de la représentation et parce qu’elle éduque les citoyens, dont elle fait des individus capables de pratiquer la démocratie. C’est donc une condition sine qua non du fonctionnement de la démocratie; condition aussi importante que le préalable économique défini par Rousseau d’une relative égalité des fortunes. C’est une condition essentielle du dynamisme et du progrès de la démocratie.

Cette approche sera reprise plus tard par J. S. Mill et par un Américain, G. T. H. Cole, au début du siècle; inspiré par Tocqueville, Mill ajoutera l’idée de la décentralisation et de l’apprentissage de la démocratie au niveau local, à l’échelon de la commune. Quant à Cole, il étendra la notion de participation au monde industriel. Comme l’affirme Pateman, ces trois auteurs élaborent les fondements de la théorie de la démocratie de participation («participatory democracy»). Elle formule de la façon suivante l’essentiel de cette théorie: «Il existe une interrelation entre les structures d’autorité des institutions, et la mentalité et les attitudes des gens […] et la participation a d’abord pour fonction d’éduquer19.»

Selon cette théorie, plus il y a participation de plus d’individus à plus de décisions, mieux la démocratie se portera et plus les décisions judicieuses seront prises. Cette affirmation est contestée d’abord par Michels et par sa célèbre «loi d’airain de l’oligarchie20». Les enquêtes menées par ce dernier en Allemagne l’amènent à conclure que toute organisation doit être et est en fait dirigée par une oligarchie, sinon c’est l’inefficacité; on doit donc choisir entre la participation et l’efficacité. Les résultats de ses travaux, qui montrent le peu de participation des individus aux organisations, présentent ce phénomène comme une loi fondamentale de l’organisation moderne. Ces travaux sont confirmés ultérieurement par toute une série d’enquêtes américaines qui tendent à montrer que le citoyen moyen, et plus particulièrement celui des classes inférieures, n’est pas intéressé par la vie politique; c’est ce qu’on a interprété comme l’apathie du citoyen. Bien plus: non seulement les individus de classe sociale inférieure sont-ils apathiques, mais ils ont aussi des attitudes autoritaires et manifestent des tendances non démocratiques.

Ces enquêtes ont donné beaucoup de poids au volume célèbre de Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, qui vise à formuler une nouvelle théorie de la démocratie adaptée aux faits, à la réalité moderne. Cette théorie, contrairement à l’approche de Rousseau, minimise le rôle de l’ensemble des citoyens, rôle qu’elle réduit à la nomination des gouvernants, des élites qui vont prendre les meilleures décisions possibles21. Voici comment Schumpeter définit la «méthode démocratique»: «C’est un arrangement institutionnel permettant d’aboutir à une décision politique, en vertu duquel certaines personnes acquièrent le pouvoir de décider en remportant une lutte pour les suffrages de la population22.»

La nouvelle théorie «réaliste» de la démocratie de Schumpeter, alliée aux résultats des recherches — de Lipset notamment — concernant le caractère autoritaire des ouvriers, amène les théoriciens de la science politique23 à la déduction suivante: le peuple est dangereux pour la démocratie. Sa participation doit demeurer minimum, «c’est-à-dire telle qu’elle est, se limiter au choix des élus, à l’élection des gouvernants. Les décisions doivent être prises par les élites, et toute participation plus importante au processus de décision de la part des masses menace la démocratie, c’est-à-dire le système existant24. Selon Bachrach: «Par rapport à la théorie classique, le rapport entre les élites et les masses est complètement inversé: dès lors ce sont les masses, non les élites, qui constituent pour le système une menace en puissance, alors que les élites, et non plus les masses, en sont le protecteur25.»

Après avoir d’abord souhaité la diminution de la participation au nom de l’efficacité (Michels), on finit par transformer la théorie de la démocratie en une théorie du statu quo politique, en réduisant la participation des individus au choix des élites (sous-entendu: du type d’élite actuelle). Paradoxalement, l’inefficacité bureaucratique sera un des thèmes importants du nouveau mouvement de participation qui naîtra à la fin des années 1950, et dont l’une des origines sera précisément les marginaux, les pauvres, les classes inférieures, «apathiques»… L’histoire de ce mouvement reste à faire. Appliquée d’abord aux couches sociales marginales, la participation devient rapidement un mot à la mode. Dans les milieux académiques, le mouvement vient de deux disciplines différentes, les sciences politiques et la sociologie, qui, reprenant chacune sa tradition, en arrivent, par des voies différentes, à la nécessité d’une participation plus importante des citoyens26.

Les politicologues (Bachrach, Pateman, Dion, etc.) reprennent les «classiques» (Rousseau, Mill…) et s’intéressent de nouveau aux conséquences psychologiques de la participation, aux conditions individuelles nécessaires au fonctionnement de la démocratie. En particulier, utilisant les nombreuses enquêtes des psychosociologues sur le fonctionnement des groupes avec différents types de leaders (plus ou moins «directifs», «démocratiques»), ils concluent que la participation est nécessaire au fonctionnement du système démocratique: «La théorie classique fait reposer la dignité de l’homme […] sur la possibilité de participer activement aux décisions qui le concernent. La justesse de cette supposition sur le plan psychologique s’est trouvée confirmée, au cours des dernières années, par des expériences bien connues qui ont montré à quel point le mode autoritaire et le fonctionnement démocratique ont un impact différent sur le fonctionnement des groupes27.»

Pour sa part, l’approche sociologique28 reprend les concepts sociologiques d’anomie et d’aliénation et les applique aux individus vivant dans les sociétés industrielles actuelles: en conséquence de l’affaiblissement des institutions communautaires élémentaires comme la famille et la communauté rurale ou de quartier (en milieu urbain), l’individu est «atomisé» et devient de plus en plus dépendant d’autorités lointaines qui interviennent de plus en plus dans la vie quotidienne, contrairement au modèle de la société libérale. Ce double mouvement d’accroissement de la dépendance vis-à-vis d’instances de plus en plus éloignées augmente l’aliénation de l’individu, qui devient facilement récupérable politiquement par des démagogues. Cette situation constitue donc aussi un danger pour le système politique. C’est pourquoi la participation est nécessaire, à la fois pour redonner à l’individu des mécanismes normaux d’intégration sociale et pour maintenir le système démocratique.

Ce double courant académique a coïncidé avec des pressions de plus en plus grandes de la part de certains groupes pour participer aux «décisions qui les concernent» (étudiants, comités de résidents menacés par des opérations de rénovation urbaine, etc.). On a vu naître un certain enthousiasme pour la «démocratie de participation» dans les milieux politiques et chez certains fonctionnaires qui croyaient que la participation pourrait résoudre les problèmes relationnels, les tensions et les conflits avec leur clientèle. Les premières expériences de participation dans les milieux défavorisés font appel à des professionnels de la participation, introduisant ainsi une catégorie d’acteurs qui prendra beaucoup d’importance: les spécialistes de l’intervention sociale collective, le plus souvent des travailleurs sociaux professionnels formés aux techniques du développement communautaire29. Pour cette école de pensée et d’action, qui s’est développée au départ dans les organismes internationaux en vue d’intervenir dans les pays sous-développés, la participation constitue un concept clé; elle correspond à la mobilisation des individus en vue de les transformer, de les adapter à la «mentalité moderne». La notion de démocratie y prend beaucoup moins d’importance que dans la théorie classique, et c’est la principale caractéristique de ce nouveau mouvement par rapport aux théories antérieures de la participation: on a vu qu’avec la théorie «classique», la démocratie de participation était définie comme un système politique où les deux termes revêtaient une importance égale. Avec Michels et plus tard Schumpeter puis Lipset et d’autres politicologues américains importants, la théorie évolue vers une conception de la démocratie qui accorde un rôle minimal à la participation. Dans le mouvement actuel, la participation n’est plus un concept automatique lié à celui de démocratie; elle devient une notion autonome, ce qui entraîne une valorisation de la mobilisation des individus en soi, en laissant de côté parfois les institutions démocratiques. À la limite — et certaines expériences de participation l’ont atteinte —, on passe de la démocratie sans participation (théorie élitiste) à la participation sans démocratie. Le sens de cette affirmation deviendra plus évident dans la suite du texte. Rappelons seulement ici que ce mouvement participationniste a rapidement débordé les milieux académiques et les milieux marginaux du développement communautaire pour devenir un mot d’ordre politique important (de Gaulle en France, Trudeau au Canada) dans plusieurs pays, dont les États-Unis et le Canada (ainsi que le Québec). Les revendications des citoyens, jointes au mouvement étudiant et aux mots d’ordre politiques, ont donné lieu à des programmes importants utilisant la participation. Ce sont des expériences de participation liées à ces programmes qui sont analysées dans les chapitres suivants.

Une définition

Comment circonscrire ce phénomène qui a pris tant de formes et a donné lieu à des expériences si variées, dans des sociétés très différentes? Dans cet ouvrage portant sur la participation à des organisations et sur la participation politique, on peut au départ laisser de côté les définitions uniquement sociologiques ou psychologiques de la participation, qui l’identifient souvent à la vie associative, au fait d’être membre d’une association, et parfois même au fait d’appartenir à une société ou à une «culture»30. Au sens politique et organisationnel, la participation désigne un certain type de rapport entre les gouvernants et les gouvernés, l’État et les citoyens, l’organisation et son client. Et le récent mouvement de participation révèle une remise en question de cette relation qui a existé dans la plupart des pays occidentaux. Il s’agit de certains rôles remplis, au sein d’une organisation, par ceux (résidents, usagers, citoyens, etc.) «qui sont touchés par les décisions31». D’ailleurs, dans l’usage courant du terme participation, on dira difficilement qu’un président-directeur général «participe» à son entreprise ou qu’un premier ministre «participe» au gouvernement de son pays. Cela indique non seulement que la participation implique deux types de participants, mais qu’elle s’applique d’abord au rôle de l’un d’entre eux dans le système. Mais on ne dira pas non plus qu’un malade «participe» à l’hôpital parce qu’il y est soigné, ce qui montre que non seulement la participation ne s’applique pas de la même façon à l’organisation et aux clients, mais qu’elle ne s’applique pas non plus à tous les rôles, à tous les statuts du client au sein de l’organisation: elle suppose de la part du client un rôle différent de celui de la consommation du produit, un rôle dans la prise de décision concernant la production elle-même. Cette dualité gouvernants-gouvernés est fondamentale et l’élimination de l’un des termes, ou des deux dans un troisième, ne saurait représenter qu’un idéal ou qu’une situation très temporaire dans toute société ou organisation où le nombre de membres est trop élevé pour qu’on pratique la démocratie directe pour toutes les décisions. Comme l’affirme de façon encore plus radicale Georges Burdeau: «Des hommes qui commandent, d’autres qui obéissent, tel est, dans sa nudité essentielle, le squelette irréductible de la vie publique32.»

Et pourtant certains auteurs importants refusent cette dualité ou n’en tiennent pas compte dans leur définition. Par exemple Léon Dion définit ainsi la participation: «Par participation nous entendons les contributions de tous genres (argent, temps, énergie, information, expérience, etc.) qu’un agent fait à une organisation au sein de laquelle la capacité de décision, ou lui échappe, ou est partagée à divers titres et selon les modalités déterminées entre lui et d’autres agents33.» Cette définition, qui a l’intérêt d’insister sur la contribution d’agents à une organisation, n’est pas suffisamment spécifique à la fois quant à la nature de la contribution34 et quant au type d’agent. En incluant dans la notion de participation toutes les contributions de tous les agents à une organisation, c’est le phénomène d’organisation lui-même que l’on confond avec la participation. Nous croyons au contraire que la participation désigne la contribution à des décisions de ceux qui sont là à titre de personnes touchées par les décisions, et non pas de tous les agents à tous les titres. Comme l’affirme d’ailleurs encore Dion: «Les organisations s’intéressent à la participation parce qu’elle leur apparaît comme une composante de leur rendement tandis que les individus, par anticipation, visent au contrôle de l’environnement en vue de leur mieux-être personnel. Il y a là source de tensions et de crises […] Considérer de la sorte la participation comme un phénomène d’ajustement entre les organisations et les individus, c’est lui procurer d’emblée la dimension dynamique qui trop souvent est absente des travaux sur le sujet35.» Le phénomène de participation correspond donc aux contributions des individus qui visent l’adaptation de l’organisation à l’individu. Dans tout phénomène de participation il y a concrètement des individus représentant «leur bien-être individuel» et des agents représentant les «intérêts de l’organisation». C’est à cette relation que s’applique la participation et, plus spécifiquement, à la contribution des représentants de ceux qui sont touchés par l’organisation.

Cette dualité, qui finalement est reconnue comme fondamentale par Léon Dion — même s’il n’en tient pas compte dans sa définition —, n’est pas acceptée par tous les auteurs. Ainsi, Pateman affirme: «Il n’y a pas de raison valable de limiter la participation aux cas où des groupes ou personnes aux intérêts différents sont en présence36.» Ce faisant, elle tend à valoriser une situation idéale où «chaque individu aurait un pouvoir égal» dans un organe de décision. Une telle situation n’existe pas dans une organisation. Effectivement, si elle était possible, elle signifierait la disparition de la dualité «fins de l’organisation-fins de l’individu», et on ne serait plus en présence de «deux côtés». Mais il n’y aura jamais adéquation; à tout le moins, ce n’est pas une situation observable et une telle définition est donc peu opératoire. Si l’idéal autogestionnaire était réalisé, il signifierait effectivement l’abolition de cette dualité, comme l’indique cette définition de l’autogestion: «Nous entendons par autogestion une organisation de la société telle que dans tous les domaines de l’activité sociale, celle-ci s’accomplisse sans diviser d’aucune manière les hommes entre ceux qui commandent et ceux qui obéissent, une organisation qui assure donc l’abolition permanente, réelle et constitutionnelle, de toute séparation entre gouvernants et gouvernés37.» Je ne rejette pas la possibilité d’une telle organisation future de la société. Elle n’est simplement pas le sujet du présent travail, où est analysée la participation telle qu’elle peut être observée maintenant. Or, l’autogestion ainsi définie n’existe nulle part38.

L’étude empirique de la participation doit donc partir de cette dualité, de cette dichotomie, de cette tension qui existe entre des individus et l’organisation, et qui constitue, comme le rappelle Léon Dion, la dynamique même du phénomène de participation. En procédant autrement, on éliminerait a priori toute une école composée surtout de psycho-sociologues, théoriciens, mais aussi praticiens de la participation, et qui ont donc été à l’origine d’un nombre considérable d’expériences concrètes de participation. On exclurait aussi une grande partie du développement communautaire, de ce que Meister appelle «la participation provoquée», dont il définit le projet de la façon suivante: «À la base des individus ou des groupes d’individus à changer, à moderniser; au sommet des élites nationales porteuses du changement et des organismes de planification du développement39.» Ces approches considèrent la participation comme une stratégie. Un article de Birke décrit très bien cette position: «On peut se servir des citoyens comme d’un instrument utile à la poursuite d’un but précis. Autrement dit leur participation relève d’une stratégie40.»

Il est nécessaire de ne pas exclure a priori ces conceptions de la participation, qui ont donné lieu à de nombreuses expériences. Sinon, comment choisir les expériences de participation «authentiques» où il y a exercice d’un pouvoir égal par les participants? Suffit-il que les artisans d’une expérience de participation affirment que les participants n’ont pas d’influence pour considérer cela comme acquis a priori? La participation serait-elle non pas une distribution différente du pouvoir au sein d’une organisation, mais une nouvelle technique d’exercice du pouvoir, une nouvelle pédagogie de l’exercice du pouvoir41? Dans quelles conditions implique-t-elle une distribution du pouvoir, dans quelles conditions se réduit-elle au contraire à un nouveau mode d’exercice du pouvoir? Ce sont des questions de recherche auxquelles on ne peut pas répondre a priori.

D’ailleurs, si la participation est une stratégie, elle peut être utilisée aussi par les participants. C’est ainsi qu’à la participation-manipulation des individus, on peut opposer la participation-noyautage, moyen d’utiliser l’organisation à son profit. Voilà pourquoi certains auteurs définissent la participation non pas comme une stratégie unique de l’organisation, mais comme une double stratégie: «Le terme “participation” recouvre et permet de ne pas distinguer deux types de demande sociale, l’une émanant du pouvoir et de l’idéologie dominante, l’autre émanant des couches sociales en quête de pouvoir. Sous couvert d’une stratégie unique, propre à l’ensemble de la société prise comme “communauté”, il implique en fait deux stratégies: une consiste à conserver et à améliorer l’ordre existant, l’autre consiste à demander un partage du pouvoir, ou une conquête du pouvoir par les couches sociales qui en sont exclues42.» La participation des citoyens «peut recouvrir deux approches politiques totalement différentes. Celle du subordonné, qui souhaite une restructuration des rapports […] et celle du dirigeant, pour qui la décentralisation est d’abord un moyen de contrer à peu de frais la désaffection des citoyens et de les lier à ses politiques43».

Quel est le résultat de cette double stratégie? On peut faire l’hypothèse qu’il y a rarement un seul «gagnant» et un seul «perdant»… Et il paraît évident qu’une définition qui ne tient compte que d’un acteur élève au niveau d’une définition théorique les objectifs et la stratégie d’un des acteurs. La participation c’est ce processus, et le résultat de cette double stratégie, qu’il faut observer d’un point de vue différent des acteurs. La participation est un échange entre des partenaires concernant la prise de décisions, des partenaires qui ne sont pas nécessairement égaux. Il existe deux types extrêmes où l’échange est à sens unique. Il sera intéressant d’observer dans quelles conditions un tel résultat peut se produire, et quelles en sont les conséquences.

Jusqu’à maintenant, on a pu constater que la participation suppose (au moins) deux parties, l’organisation (ses représentants) et les «participants», en l’occurrence les usagers, les agents présents dans le processus à titre de personnes touchées par les décisions44, par l’output de l’organisation; la participation porte sur la prise de décisions. La participation est un échange. En quoi consiste cet échange? La réponse à cette question permet de distinguer la participation des autres types d’échanges, et particulièrement de la communication entre l’organisation et ses clients. En effet, la participation dépasse l’échange ou la distribution d’informations que sont les sondages, les enquêtes, la publicité; elle dépasse la relation individuelle entre le client et l’organisation (relation du type boîte à suggestions, par exemple). Du côté de l’organisation, on a eu l’occasion de le voir, l’échange porte sur le pouvoir, la prise de décisions concernant les participants. Plusieurs auteurs ne considèrent que cet aspect de la participation. Ils élaborent des typologies ou des échelles de participation dont la seule dimension est le degré de pouvoir accordé aux participants par l’organisation. Ainsi, Sherry R. Arnstein distingue huit échelons, allant de la manipulation au contrôle45. Richard L. Cole, dans son intéressante étude sur la participation des citoyens dans les programmes d’intervention en milieu urbain aux États-Unis46, ajoute à cette dimension l’envergure de l’organisme auquel les citoyens participent, ce qui en fait un indicateur supplémentaire de pouvoir. Pateman, en distinguant la pseudo-participation, la participation partielle et la participation totale, ne considère que le degré de pouvoir des participants. Ces échelles et ces typologies, fort intéressantes et utiles empiriquement, ne tenant compte que du pouvoir obtenu par les usagers (les participants), ne considèrent pas (implicitement ou explicitement) la participation comme un échange, mais comme un don des gouvernants aux gouvernés, de l’organisation aux individus. La contribution du participant semble avoir disparu et on peut se demander pourquoi une organisation distribuerait du pouvoir «gratuitement». Comme l’a déjà très bien montré Michel Crozier dans un autre contexte, la participation n’est pas un don aux gouvernés: «Si l’on prend l’exemple d’une organisation, chacun accomplit son rôle à sa manière avec ses habitudes, ses tours de main, ses pratiques personnelles, qui sont autant de secrets qui lui permettent de remplir son rôle à moindres frais. Ce capital, qui lui assure un minimum de liberté de manœuvre, c’est ce qu’on leur demandait d’engager dans la participation […]. La participation, en fait, n’a de sens pour un subordonné que si on la lui paie en argent, en pouvoir, en chance pour l’avenir47.»

Comment définir la «contribution» du participant-usager? Il fournit sans doute de l’information utile à l’organisation. Mais, on l’a vu, la participation dépasse le niveau du sondage d’opinions: elle est plus active et implique souvent une certaine adhésion, une certaine fidélité à l’égard de l’organisation. Ce que l’organisation obtient en échange de certains degrés de pouvoir, c’est une certaine mobilisation des individus en sa faveur. La dynamique du phénomène de participation réside dans cet échange de la mobilisation contre un certain pouvoir, qui sera donc au centre de notre définition de la participation: la participation, c’est le processus d’échange volontaire entre une organisation qui accorde un certain degré de pouvoir aux personnes touchées par elle et ces personnes, qui acceptent en retour un certain degré de mobilisation en faveur de l’organisation. Pour constituer un phénomène stable, la participation suppose un équilibre entre pouvoir et mobilisation.

La première partie de cette définition n’exige pas de commentaires supplémentaires, sauf peut-être en ce qui concerne l’aspect «volontaire»: la mobilisation sous la contrainte, les contributions involontaires à l’État ou à une organisation ne font pas partie du phénomène de participation. On peut considérer de façon générale que les organisations ont intérêt à minimiser les contrôles et à maximiser la participation, étant donné les coûts des uns et de l’autre: plus la contrainte est grande, plus les coûts sont élevés, toutes choses étant égales par ailleurs. Mentionnons aussi que la participation est un processus. C’est dire que le concept ne s’applique pas directement aux individus qui participent, ce qui en ferait un phénomène instable par nature: car plus un individu participe, plus il a tendance à s’intégrer à l’organisation et à ne plus être un usager, un client. C’est pourquoi la participation suppose généralement un degré élevé de remplacement des individus.

La seconde partie de la définition contient une hypothèse importante et repose sur le postulat suivant: chaque agent tend à donner le minimum et à obtenir le maximum. Comme dans tout système, un déséquilibre permanent entre ces deux éléments provoque soit la rupture du système, soit un nouvel équilibre à un niveau inférieur, celui de l’input minimum. Cette loi générale de la participation a déjà été énoncée par Bachrach pour décrire la démocratie sans participation, c’est-à-dire la théorie élitiste de la démocratie, dont nous avons parlé plus haut: «Moins l’individu a besoin de participer au système politique et d’y jouer un rôle actif pour garantir ses intérêts, plus il est satisfait48.»

À partir de cette définition de la participation, il est maintenant possible de caractériser le mouvement de participation des citoyens dont les expériences sont analysées dans les chapitres suivants. Mais auparavant, il faut mentionner que cette approche contredit une des conclusions des enquêtes sur la participation politique, conclusion qui semble considérée comme acquise même par les auteurs favorables à une société où la participation est maximale, conclusion qui a par ailleurs été très utilisée pour justifier une participation minimale des classes sociales «inférieures»: il s’agit de l’apathie de la classe ouvrière pour expliquer sa faible participation politique. En effet, même des auteurs comme Pateman, qui s’élèvent contre la théorie élitiste et favorisent une «participation totale», acceptent une telle interprétation: «On est obligé de conclure que la théorie contemporaine de la démocratie a raison de considérer l’apathie comme une prémisse et une donnée essentielle49.» Or, il s’agit d’une interprétation des données et non pas d’un résultat: de la constatation qu’ils participent peu, on conclut à l’apathie. Mon interprétation est différente, à partir des mêmes résultats: ils participent peu parce qu’ils retirent peu du système50; une mobilisation d’un niveau supérieur créerait un déséquilibre qui provoquerait soit la rupture du système, soit un retour au niveau inférieur que constitue la démocratie représentative.

Le mouvement de participation des citoyens et la démocratie représentative

Il n’entre pas dans le cadre de cette étude de discuter des innombrables définitions théoriques du concept de pouvoir. La définition la plus fréquente est acceptable pour nos fins: «Le pouvoir de A sur B est la capacité de A d’obtenir que B fasse quelque chose qu’il n’aurait pas fait sans l’intervention de A51.»

En l’occurrence, il s’agit de la capacité des clients, des usagers d’obtenir d’une organisation une chose qu’ils n’auraient pas obtenue sans leur intervention, ou tout au moins leur intervention potentielle.

Qu’est-ce qui détermine le pouvoir des participants sur l’organisation? Il faut d’abord distinguer deux types de décisions: les décisions portant sur le contenu, sur ce que produit l’organisation (biens, services, décisions politiques…), que nous appellerons décisions d’output, et les décisions portant sur la nomination des dirigeants, des gouvernants. Il est évident que ces deux types de décisions sont fondamentaux et ne sont pas indépendants l’un de l’autre: un pouvoir élevé de nomination des gouvernants peut rendre moins nécessaire un pouvoir important sur les décisions d’output. On aborde ainsi le phénomène de représentation, très important et ambigu par rapport au phénomène de participation. En effet, plus le pouvoir sur les gouvernants est important, plus, par cet acte important de participation, l’individu peut ne plus participer. Cet acte important d’exercice du pouvoir constitue en même temps un acte d’abandon de l’exercice du pouvoir, et rend possible une mobilisation minimale entre les périodes où l’on choisit les gouvernants. C’est cette ambiguïté qui, comme on le verra plus loin, a conduit les «participationnistes» à insister surtout sur les décisions d’output.

On doit distinguer deux aspects à la nomination des gouvernants: qui nomme, par rapport à l’univers de référence (l’ensemble des usagers, résidents, clients…), et quels sont les pouvoirs de décisions d’output52 de ceux qui sont nommés?

Le pouvoir des usagers sera donc défini par les trois éléments